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国土资源“三块地”改革政策解读
时间 : 2018年03月28日  来源 : 国土局  作者 : 佚名  浏览次数 : 675    

为深入贯彻落实党的十九大精神,落实省委省政府实施国家粮食生产核心区规划、加快推进新型城镇化、实施百城建设提质工程和全面脱贫攻坚的决策部署,进一步提升国土资源保障能力和土地资源利用水平,增值土地资源的资产价值和资本价值,省国土资源厅积极转移国土资源管理主战场,在全省推进以“三块地”为核心的土地利用综合改革。县委县政府高度重视,许书记、汪县长多次听取专题汇报,研究部署“三块地”改革。按照县委县政府的安排,为便于大家学习理解把握政策,加快推进“三块地”改革,现就“三块地”改革的概念、意义和推进方法等政策要求予以解读。

一、什么是“三块地”改革

省国土资源厅提出的“三块地”是指城镇规划区内建设用地、农村耕地、乡村建设用地,不同于国土资源部提出的农村“三块地”改革,即农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革。

(一)“三块地”改革的概念

1.城镇规划区内建设用地利用改革,着眼点是强化政府对城镇建设用地一级市场的垄断,通过建立城镇建设用地“统一规划、统一谋算,统一收储、统一开发、统一供应”的储备体系,实现城镇土地资源的有序供给和保值增值。

2.农村耕地利用改革,通过开展土地信托,落实承包地“三权”分置,强化土地综合整治,发展多种形式适度规模经营,实现小农户和现代农业发展有机衔接,促进农村一、二、三产业融合发展。

3.乡村建设用地利用改革,以贯彻落实乡村振兴战略为引领,加强农村建设用地规划管控,通过拆旧复垦、统一入市等方式进行挖潜激活,促进城乡融合发展。

“三块地”改革致力于解决国土资源领域发展不平衡不充分的问题,通过土地资源的合理配置,解决城乡之间、经济发展与生态保护之间的不平衡问题。城镇规划区内建设用地利用改革可以为新型城镇化提供土地和资金支撑,提升城镇发展质量,加快农业人口有序向城镇转移;农村耕地利用改革可以加速农村人地分离,解放农村生产力,提高农业生产的规模化、市场化、产业化水平,增加农业效益和农民收入;乡村建设用地利用改革为推进城乡融合发展提供有力支撑。“三块地”改革是一项系统性工程,需要统筹推进,灵活运用行政、市场、经济、科技“四种手段”,打通土地资源向资产、资本的转化渠道,促进城镇建设用地节约集约有序利用、农村耕地数质并升、乡村建设用地生态宜居,使“三块地”空间布局均衡、内部结构合理,为城乡融合发展提供有力支撑。

(二)我县“三块地”改革的潜力

1.城镇规划区内建设用地。解决好人的问题是推进新型城镇化的关键,城镇化最基本的趋势是农村富余劳动力和农村人口向城镇转移。根据《河南省人口发展规划(2016-2030年)》,2030年全省城镇化率达到66%,我县目前41.52%,到2030年赶上全省平均水平还差24个百分点。目前全县人口70多万,到2030年,农村人口还要向城镇转移12万左右,按城市人口平均用地100平方米计算,全县城镇需增加建设用地1.8万亩左右,按40%的商住用地计算,全县能用于经营的土地约7200亩,经营潜力巨大。

2.耕地后备资源潜力。在开展第二次全国土地大调查时,国土资源部门认真组织,规范推进实施,对全县的耕地后备资源情况进行了全面细致的摸底调查,通过近年的开发利用目前全县耕地后备资源约6.8万亩,预计适宜近期开发利用的约3万亩。二调时我县农村村庄人均建设用地面积约200平方米,国家规定的城镇人均建设用地面积是100平方米,预计农民进城后可以腾退农村建设用地近1.8万亩。

二、“三块地”改革的重要意义

(一)“三块地”改革是适应土地政策变化的需要。改革开放近40年来,我国经济社会迅猛发展,土地作为支撑经济社会发展的重要基础性要素资源,其管理开发利用政策为适应经济社会发展的变化也在不断的进行调整。如何把握政策,适应政策,变政策调整为政策机遇至关重要,尤其是近期已经发生和将来可能要进行的政策调整,对我县“三块地”综合利用影响很大,也推动我们要抓紧加快推进“三块地”综合利用改革。

1.为落实中央(2017)4号文件及十九大精神,国土资源部第二十四次部委会研究通过了《关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》,要求坚持绿色发展理念,转变补充耕地方式,通过土地整治建设高标准农田补充耕地,严格控制成片未利用地开发,切实保护生态问题。近年来,我县耕地后备资源开发利用集中于空心村和未利用地,通过交易结余补充耕地指标取得了资金收益,弥补了自身发展资金的不足,但是国家新的补充耕地政策出台后,这就要求我们在今后的开发中必须更加注重生态自然环境,实现耕地数量、质量、生态三位一体”保护。

2.为全力支持脱贫攻坚工作,国土资源部出台政策允许城乡增减挂钩结余指标在省域内有偿交易,省里建立了宅基地复垦劵制度。此项政策的核心要义在于服务脱贫攻坚工作,我们紧紧抓住政策机遇,用足用活政策,把握时间节点,积极开展空心村整治,加大农村闲置宅基地复垦力度,通过宅基地复垦券交易,将后备资源转化为资本,为当地脱贫攻坚工作提供资金支持。

3.根据国务院的安排,2018年全国第三次土地大调查,此次调查设备更先进,技术更精准,要求更严格,对二调时查清的耕地后备资源按照要求,统筹谋划,合理安排时序,加大开发力度。

4.根据近年来土地政策的变化趋势,新增建设用地指标将会进一步收紧,预计到2020年以后城镇发展只会配备很少量的新增建设用地指标。城镇建设用地项目将主要通过农村建设用地拆旧复垦形成的结余指标来保障,实现区域内建设用地的动态平衡。这要求我们要认真研究三调政策,并充分把握三调契机,进一步查清当地耕地后备资源情况,为下一步的开发利用,保障城镇建设用地,落实耕地占补平衡奠定坚实基础。

(二)“三块地”改革是实现国土资源合理收益的需要。完善土地资源配置机制,激活土地资源要素活力,提升土地资产资本价值的需要。

(三)“三块地”改革是解决国土资源管理难题的现实需要。近年来,全市新增建设用地指标主要用来保障市重点项目用地,各县区的用地指标都相对比较紧张。近几年来,我县公共基础设施类用地供地面积大幅提升,省、市、县重点项目和重点基础设施用地需求进一步加大,在这种形势下,加快推进“三块地”改革将有效破解发展难题,全面落实耕地占补平衡、保障发展用地、降低违法违规用地,推动经济社会持续健康发展。

三、如何推进“三块地”改革

土地制度是国家的基础性制度,推进“三块地”改革必须准确把握核心要求,守住改革的原则和底线,积极稳妥推进。

(一)实施“五个统一”,推进城镇规划区建设用地利用改革

1.统一规划。经营城市、经营土地的前提和基础,是要科学编制好城市建设发展规划和各相关专项规划,优化空间组织和结构布局,确保城市未来发展、基础设施建设蓝图清晰明确,才能有效提高发展质量和资源利用效率。

2.统一谋算。在科学制定规划的基础上,全面摸清和掌握土地资源家底。要重点摸清城镇规划内到底有多少地可以收储,哪些地通过收储可以增值。算清两笔账:一是算清到2030年城镇发展需要多少土地和资金;二是算清城镇规划内最大限度能够开发利用的土地规模及当期收益和将来预期收益。

统计数据显示,发展比较成熟、功能比较完善的城市,其城市用地结构具有明显的相似性,一般居住用地占比30~50%,道路交通用地占地20%~25%,工业用地占比在10%以下,商业用地占比5%以下,即总体上用于居住和商业开发的经营性用地平均是40%。这40%的土地才是各级政府手里真正掌控的,可以转化为资产资本的土地资源,剩下的60%主要是基础设施、生态环境用地。城镇建设用地改革的立足点是通过土地收储,综合提升这40%的经营性土地资源价值,将资源转化为支撑新型城镇化建设的资产资本。

3.统一收储。制定科学的土地储备计划,围绕实施土地利用总体规划和城市发展规划、区域发展战略,明确土地储备重点,有序开展土地储备,有效防范经营风险。要注重多方保障土地储备资金,解决好储备资金来源渠道单一、融资难问题。

4.统一开发。土地储备机构统筹实施对储备土地的一级开发,做到道路、供水、供电、供气、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设“七通一平”,向市场投放产权清晰、配套完善的“熟地”。将土地储备与城市生态环境、公共服务、教育文化、商业金融等各类项目的建设统筹衔接起来,综合提升储备地块的开发利用价值。

5.统一供应。土地储备机构根据市场变化和用地需求情况,有计划地把土地投向市场,科学调控土地供应的规模、结构和时序,保障合理用地需求,尤其是基础设施、生态环境、保障性住房等用地应保尽保。经营性用地,严格通过“招拍挂”供地,提高土地资源配置效率,增加政府财政收入。避免以地换路、以地换项目、出让价格低遗留问题多等情况发生。

(二)“推广试点模式”,深化农村耕地利用改革

自去年以来,省国土资源厅在邓州、遂平开展试点,探索建立更积极、更长远、更主动的粮食安全和加快推进农业农村现代化长效机制,解决“粮食怎么保”的问题,创新实践了两种模式,即:“信托流转—土地整治—流转经营”的模式和“企业定制—土地流转—土地整治”的模式。以上两种模式都具有三个关键点:一是通过土地整治确保有一定数量的新增耕地比例,用于占补平衡交易收益能基本满足土地整理费用;二是要有流转大户、农业产业化龙头企业和新型农业经营户作为接纳流转土地的主体;三是要有投资合作主体,省国土资源厅选定的两个试点,都是由当地政府和省国土资源开发投资中心合作。

如果具有以上条件,开展土地整治综合效益将十分显著。一是有效落实“藏粮于地”战略。耕地从7至8等提升到6等,建成旱涝保收高产田,改善了农业生产条件,提高了土地产出率、劳动生产率和资源利用率,彻底改变“望天收”的局面,充分满足新型农业经营主体规模化的需求。同时,通过集中整治,还可以新增耕地和盘活低效承包地,新增耕地可用于耕地占补平衡。增加的土地等级省国土资源厅正在拿交易使用意见。二是推动农业供给侧结构性改革。土地流转后,实施规模化经营,优化了种植结构,提高了农业供给体系质量和效率。三是解放了农村生产力。土地流转后,农民能得到每亩500元左右的租金,这个租金标准基本上等于或大于农民的自种收益。一部分农民受雇于经营土地的企业,获得劳务收入,实现一块土地两份收益;一部分农民从事规模化经营,成为新型职业农民;一部分农民在新型农业经营主体打工,成为农业产业工人;更多的农民从土地上解放出来,安心外出务工、经商,有力推动新型城镇化发展。四是提高了基层政府和党组织的服务能力。试点产生的经济收益,按照4:4:2的比例分给信托平台、村集体和农民,再加上新增耕地的承包收益,使村集体经济组织从“虚设”到实现每年收入40~60万元,有能力有资金改善农民生产生活环境。

关键要抓好三个环节:一是建立土地信托公司,开展土地信托。土地信托是深化农村土地经营机制的必然要求,也是促进土地使用权规范有序流转的必由之路。对农村土地实行集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权”分置并行,从实行了几十年的“两权”分置变革为“三权”分置,顺应了农户保留承包权,愿意流转经营权的需要,把土地作为要素流动起来,促进土地资源优化配置,从政策上打通规模化经营的路径。实施“三权”分置,就是要组建政府背景的土地信托机构,一头连着农户,一头连着市场,依托不动产统一登记信息,建立完善土地信托政策体系和运作方式,提供土地开发、复垦、整治定制化服务,开展农业产业社会化和投融资服务,以政府的信誉,增加农民和农业企业的信心,促进形成高效、规划、健康的耕地流转和经营市场。省政府赋予了省国土资源开发投资管理中心土地信托的职能,是全省土地承包经营权流转的主平台。二是加强土地综合整治,提高地力。当前,影响农业规模经营的一个重要因素是,不少地方农业基础设施薄弱,耕地质量不高,并且在持续几十年承包到户的大背景下,耕地分散、规模小,大多数是“面条田”,很少有集中连片的耕地,不具备规模经营的条件,很多农业龙头企业迫切需要大规模流转土地,打造优良的产品原材料基地,但面对改善农业基础设施、提升地力肥力所需要的巨额投资,让他们望而却步,农户和农业龙头企业之间缺乏有效的连接桥梁。实施土地综合整治是破解影响规模经营难题的“金钥匙”,通过整治,可以促进耕地灌溉与排水、田间道路、农田防护等基础设施更加配套,实现“田成方、林成网、渠相通、水相连、旱能浇、涝能排”,耕地质量平均提高1~2个等级,粮食单产普遍提高10%~20%。同时,通过科学的规划设计,合理确定田块规模,打破现有田坎、沟渠、地边限制,把小块田、“面条田”整治成大方田,促进优质耕地集中连片,使整治后的耕地更加符合机械化作业的要求、满足农业规模化经营的条件,推动形成上规模、高效益、有特色的现代农业基地。

(三)深入推进乡村建设用地利用改革

对于我县来说,农村集体建设用地利用改革主要是实施农村建设用地拆旧复垦。一是用二调底图和现状比对,抓紧对乡村闲置建设用地进行提质复垦整理。贫困县按宅基地复垦券入库交易,近年来,我县已经通过这种方式,为自身发展提供了用地和资金保障;二是抓住宅基地复垦券在省域内交易的机遇,根据市场需求尽量复垦农村闲置建设用地。2016、2017两年宅基地复垦在满足自用的同时,交易收益2.12亿元,占全省的8%;三是研究第三次土地大调查政策,在认真落实三调各项要求的基础上,合理留存农村集体建设用地,现有的农村集体建设用地要注重把握时间节点和开发时序,积极进行开发利用;四是贫困县可以享受增减挂钩结余指标省域内流转的政策,原则上少通过增减挂钩报批土地。因为目前新增建设用地指标充足,能够有效满足发展需要,复垦券价格比较高,远高于耕地占补平衡指标的交易价格,通过占补平衡,使用新增建设用地指标报批土地的比较成本更低。通过增减挂钩批地可以节省新增建设用地有偿使用费。

当前全省“三块地”综合利用改革都在积极推进,耕地后备资源整治需要一定的时间周期,目前大部分地方还没有形成可用的指标,正是城乡增减挂钩指标、耕地占补平衡指标紧缺的“窗口期”,谁行动迅速,谁就能争取主动,指标交易价格就高,一旦大量指标形成,供过于求时,收益就会大幅缩水。请各乡镇抓住机遇积极推进“三块地”改革创新,进一步改进工作方法,在人员、经费、装备予以保障,充分调动改革工作的积极性、主动性,切实提高工作效率,做到坚守红线,用好资源,服务发展。

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